Procedimiento administrativo

[DAd] Proceso de formación de la declaración de voluntad, deseo o conocimiento en que estriba un acto administrativo, cuyos vicios pueden dar lugar a la nulidad o anulabilidad de los actos producidos. Su regulación básica es de competencia estatal, sin peijuicio de las especialida- des procedimentales que puedan derivarse por razón de la materia.
LRJ-PAC, arts. 53 ss.
Actos de instrucción; Audiencia del interesado.

(Derecho Administrativo) Procedimiento seguido ante las jurisdicciones administrativas, regido por reglas específicas caracterizadas por la importancia de los elementos escritos en relación con los elementos orales, lo mismo que por sus rasgos inquisitorios. V. Procedimiento inquisitorial.

Derecho Administrativo

La actividad jurídica no suele ser una actividad simple, y para la consecución de un fin no basta normalmente la realización de un acto simple, sino que son necesarios una serie de actos que, unidos entre sí, conducen al fin pretendido. A esta unión de actos se le denomina procedimiento, que CARNELUTI ha definido como el «tipo de combinación de actos cuyos efectos jurídicos están vinculados causalmente entre sí». Pues bien, el procedimiento administrativo será por tanto el procedimiento de realización de la función administrativa, y, más concretamente, el modo de producción de los actos administrativos. La exposición de motivos de la antigua L.P.A. alude al mismo como «cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin».

A. Fines.

«El procedimiento administrativo, si bien constituye una garantía de los derechos de los administrados, no agota en ello su función, que es también, y muy principalmente, la de la de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración, intérpretes de ese interés, y, al propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo» (GARCÍA DE ENTERRÍA).

B. Regulación.

El Estado tiene competencia exclusiva para la regulación del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18.ª C.E.). Las normas que desarrollan este título competencial están recogidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común; reformada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. En realidad, como su propio título indica, en esta Ley se regulan también las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y el sistema de responsabilidad de éstas, junto con lo que serían las reglas necesarias en materia procedimental para aseguran a los administrados un tratamiento común en todas las administraciones públicas.

C. Principios generales del procedimiento administrativo.

Siguiendo al profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, destacamos ahora los principios que se desprenden de la regulación del procedimiento en la L.R.J.P.A.C.

1. El carácter contradictorio del procedimiento. Hace referencia a la posibilidad de que se hagan valer en el mismo los distintos intereses en juego, y que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva. Para ello la Administración debe llamar al procedimiento a todos aquellos que sin haberlo iniciado ostenten derechos que pudieran verse afectados por la resolución que en su día recaiga (art. 34).

2. El principio de economía procesal. La L.R.J.P.A.C. tiene abundantes muestras de este principio según el cual la actuación de la administración debe desarrollarse con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia. En este sentido el artículo 75 obliga a acordar en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea necesario su cumplimiento sucesivo. El artículo 73 permite la acumulación de varios expedientes cuando se dé entre ellos una conexión íntima o guarden identidad sustancial. Por lo demás, se limita en gran medida la eficacia invalidante de los defectos de forma (arts. 63.2 y 62.3); se permite la conservación de actos y trámites (art. 66), y la conversión y convalidación de actos anulables (arts. 65 y 67).

3. El principio pro actione, que postula en favor de asegurar una resolución sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento, pese a la existencia de dificultades de índole formal. Así, por ejemplo, el artículo 110.2 establece que el error en la calificación del recurso, por parte del recurrente, no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. El artículo 71, por su parte, establece la posibilidad de subsanar los defectos de que adolezca el escrito de solicitud.

4. El principio de oficialidad, según el cual el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites (art. 74.1), siendo responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio de la administración (art. 41). Una manifestación más de este principio puede verse en el art. 78.1.

5. El principio de imparcialidad. Pese a que normalmente la Administración ostenta el doble papel de juez y parte en la mayor parte de los procedimientos, hay mecanismos que inciden en la necesaria imparcialidad que debe presidir la actuación administrativa. Así los artículos 28 y 29 establecen el deber de abstención del instructor del expediente, cuando concurran determinadas circunstancias de parentesco, amistad, enemistad, etc, así como la correlativa facultad de su recusación, por parte de los interesados, en las mismas circunstancias.

6. El principio de transparencia. Puesto de manifiesto en distintos apartados del artículo 35, así como en el artículo 37 de la Ley. Según el primero, los ciudadanos tienen derecho a identificar a las autoridades y personal bajo cuya responsabilidad se tramitan los expedientes, así como a obtener copias de los documentos que obren en los procedimientos donde ostenten la condición de interesados. Según el artículo 37, en desarrollo de la previsión constitucional del artículo 105.b), se reconoce a todos los ciudadanos el derecho a acceder a los archivos y registros administrativos.

D. Disposiciones Generales sobre los procedimientos administrativos.

Bajo este rótulo, el Título VI de la Ley -artículos 68 y ss.- recoge una regulación de los trámites que pueden conformar lo que podríamos denominar el procedimiento administrativo tipo, que no común, puesto que existen infinidad de variedades procedimentales. Las fases de este procedimiento tipo serían las siguientes:

a) Iniciación. (Artículos 68 a 73). Los procedimientos se pueden iniciar de oficio o a solicitud de persona interesada. En este último caso se inicia con el llamado escrito de solicitud (instancia) en la que debe figurar el nombre, apellidos, dirección y medio preferente a efectos de notificaciones (correo, fax, correo electrónico); hechos, razones y petición que se dirige a la Administración; lugar, fecha, firma, e identificación del órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Cabe la posibilidad de que la Administración establezca modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de solicitudes, debiendo estar a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Lo anterior no obsta para que los solicitantes puedan acompañar los elementos que estimen convenientes para completar o precisar los datos del modelo que en todo caso deberán ser tenidos en cuenta por la Administración al adoptar la resolución que proceda.

Respecto del lugar de presentación de los escritos de solicitud es de aplicación lo dispuesto con carácter general para la presentación de escritos en el artículo 38.4, pudiendo exigir los interesados un recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia del escrito en el que figure la fecha de presentación anotada por la oficina correspondiente.

Para el caso de que el escrito de solicitud no reúna los requisitos mínimos a que se refiere el artículo 70.1, los exigibles en virtud de norma de procedimiento específica, o que no se ajuste al modelo o sistema normalizado en su caso, la ley exige que la Administración conceda un plazo de diez días -ampliables a quince- para que puedan subsanarse los defectos de que adolezca el escrito de solicitud. En el caso de que el particular desatienda el requerimiento para subsanar los defectos del escrito de solicitud, se establece como consecuencia un supuesto de desistimiento tácito, con el archivo de actuaciones y cesando la obligación de dictar resolución en los términos previstos en el artículo 42.1. También se puede invitar al particular a que mejore los términos de la solicitud.

La presentación del escrito de solicitud de iniciación de un procedimiento conlleva una serie de efectos, como son: la obligación de resolver -para cuyo plazo deberá tenerse en cuenta el artículo 42.3.b), y la DA 15.ª de la misma ley- y, en su caso, el inicio del cómputo para la producción del silencio administrativo; la impulsión de oficio del procedimiento, guardando el orden de incoación -art. 74.1 y 2-; la interrupción de los plazos de prescripción; la adopción de medidas provisionales; el orden de prioridad para determinados derechos sustantivos, etc. Paralelamente surgen en el particular los derechos inherentes a su condición de interesado.

b) Ordenación. (Artículos 74 a 77). La ordenación no se refiere a una fase como tal, en el sentido cronológico, sino que constituye una serie de principios y medidas tendentes a procurar el normal desenvolvimiento del procedimiento. Así, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites, siguiendo el orden riguroso de antigüedad en la incoación, y sometido al criterio de celeridad. Las cuestiones incidentales que surjan no suspenderán el curso del procedimiento, salvo la recusación. Los trámites que deben ser cumplimentados por los interesados deberán efectuarse en el plazo de diez días salvo que señale otro mayor, aunque se admitirá siempre la actuación de los interesados, y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

c) Instrucción. (Artículos 78 a 86) La instrucción es la fase que proporciona al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Comprende las actuaciones relativas a la prueba, informes y audiencia del interesado.

La prueba tendrá por objeto acreditar los hechos relevantes que la Administración no tenga por ciertos, pudiendo realizarse cuantas estén admitidas en derecho, bajo el principio de publicidad y anticipo de gastos.

Dentro de los actos de instrucción, cobran especial importancia los llamados informes -comprensivos en nuestra legislación de otras expresiones como dictámenes, consultas, etc. -, consistentes en declaraciones de juicio emitidas por órganos especialmente cualificados, (distintos de los que tienen que resolver el procedimiento), destinados a proporcionar elementos de juicio necesarios para mayor garantía de acierto en la resolución a dictar. Existen distintas clasificaciones de los mismos, siendo las más significativas las que atienden a los datos de su obligatoriedad de inserción en el procedimiento administrativo y de su eficacia vinculatoria para el órgano encargado de resolver. Así, los informes pueden ser preceptivos o facultativos y vinculantes o no vinculantes. Salvo disposición expresa en contrario, los informes se entenderán facultativos y no vinculantes. En la Ley parece advertirse un tertium genus dentro de los informes, como son los que denomina «determinantes» (art. 83.3).

Por su parte, el trámite de audiencia al interesado, que incluye la vista del expediente, es un trámite específico que permite a los interesados con carácter general conocer la totalidad de lo actuado en el expediente administrativo y realizar una defensa completa y eficaz de sus intereses, con aportación de datos, documentos y fundamentación de sus derechos, que deberán ser tenidos en cuenta a la hora de resolver el procedimiento. Su ubicación en el iter procedimental, antes de la propuesta de resolución, asegura esta plenitud argumental ya que tendrá conocimiento de todos los elementos que serán tenidos en cuenta por la Administración para dictar la resolución que proceda. Aquella finalidad explica la excepción clásica de este trámite cuando no figuren en el procedimiento ni vayan a ser tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Directamente vinculado al principio audi alteram partem, es el único trámite de los procedimientos administrativos explicitado en el texto constitucional (art. 105. c) C.E.). El trámite de audiencia es independiente de la posibilidad de formular alegaciones en cualquier momento del procedimiento, que se establece en el artículo 79. La omisión de este trámite preceptivo conlleva, en principio, la consideración de vicio de nulidad absoluta -equiparándose a la falta absoluta de procedimiento al ser un trámite esencial-; si bien debe concurrir la existencia de indefensión para el interesado, razón por la cual la jurisprudencia analiza bajo ese prisma los diferentes supuestos que se le plantean, dejando sin sanción jurídica aquellos en los que la indefensión no es real y efectiva, haciendo primar el principio de economía procesal. Incluso, pese a su inicial postura, la jurisprudencia parece permitir obviarlo cuando pueda demostrarse que la decisión final hubiese tenido que ser la misma en todo caso. En este sentido, sólo conectado con la indefensión adquiere relevancia constitucional, siendo -en principio- cuestión de mera legalidad ordinaria en el resto de los supuestos.

d) Finalización del procedimiento. (artículos 87 a 92). El procedimiento finalizará normalmente mediante resolución, en la cual la Administración habrá de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados así como las que se deriven del expediente. Además, la resolución deberá ser motivada en los supuestos a que se refiere el artículo 54. La resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por los ciudadanos, sin que en ningún caso quepa la agravación de las situación inicial (prohibición de reformatio in peius).

Otras formas de finalización de los procedimientos son: mediante silencio administrativo (V.); desistimiento (cuando el particular se aparta del procedimiento, art. 90); renuncia del derecho (art. 90 y 91); imposibilidad material de continuarlos por causas sobrevenidas (art. 87.2); la caducidad por inactividad de los administrados (art. 92), o de la administración (art. 44.2), o la llamada terminación convencional (art. 88), para los supuestos en que las Administraciones públicas y los ciudadanos pongan fin al procedimiento mediante pactos, acuerdos, convenios o contratos, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción.

e) Ejecución. Los actos de la Administración son inmediatamente ejecutivos salvo que se acuerde su suspensión. La ejecución se regula en los artículos 93 a 101 de la reiterada L.R.J.P.A.C.

Es el conjunto de trámites y actuaciones que se desarrollan en el ámbito de la Administración Pública con el fin de producir un acto administrativo. Dicho procedimiento se inspira en los siguientes principios: desconcentración administrativa; unidad y flexibilidad del procedimiento; tramitación simplificada; colaboración de los administrados; y reducción del número de disposiciones reglamentarias. Dada la amplitud y complejidad de la actividad administrativa, el legislador tiende a uniformar el procedimiento administrativo, al menos en sus trámites fundamentales. De esta forma, y cuando la especialidad de la materia lo requiere, puede ésta regularse por normas especiales que atienden a las peculiaridades de la materia; pero, en lo demás, se aplican las reglas del procedimiento general o procedimiento administrativo común, que son además supletorias cuando los procedimientos especiales plantean dudas en su aplicación.

Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común, artículos 51 a 67.

El que se sigue ante los órganos del poder administrador
(ejecutivo).

El procedimiento administrativo es necesario para la emanación de un acto administrativo; integra el concepto de forma.

Dicho procedimiento puede ser considerado desde dos puntos de vista:

como garantía jurídica y como instrumento de eficacia.

Como garantía jurídica, especialmente en favor del administrado o particular, el procedimiento administrativo debe respetar todas las implicancias del debido proceso legal. Así, ha de cumplirse el requisito de la audiencia al interesado; ha de respetarse lo atinente a la publicidad de las actuaciones (carácter público de las mismas); ha de observarse la apertura a prueba, cuando las circunstancias así lo requieran; etcétera.

El incumplimiento de estos recaudos vicia el acto final que sobre tales bases se dictare. Pero cuadra advertir que la Corte Suprema de justicia argentina ha dicho que cuando no media agravio sustancial para el derecho de defensa, las deficiencias en el trámite administrativo son subsanables en la posterior instancia judicial.

También con referencia al procedimiento de emisión del acto administrativo, considerado como garantía jurídica, pero en interés público, es oportuno agregar que tratándose del funcionamiento de órganos colegiados constituirá un defecto la coacción bajo la cual hubiere actuado el órgano. En este sentido, el código administrativo de Portugal de 1940 dispone que la deliberación tomada tumultuosamente es nula y de ningún efecto, por presumirse que en la especie el órgano actuó coaccionado; pero si sólo se tratare de la intromisión de algunas personas del público, que hayan así influído en la deliberación, dicho código establece que lo resuelto seria anulable; el grado de invalidez de esto último podría llega r hasta la nulidad de la deliberación, si la intervención del público hubiere influído decididamente en la resolución adoptada: habría ahí una evidente coacción o intimidación.

Como instrumento de eficacia, el procedimiento administrativo debe respetar algunas normas o reglas. Así: 1) por principio general, el procedimiento de referencia ha de ser escrito, lo cual vincúlase a la certidumbre del derecho; 2) si se tratare de un procedimiento iniciado a pedido de un particular o administrado, éste deberá hacer su presentación por escrito, manifestando claramente de quien peticiona, a quien se dirige, por que peticiona y que desea; 3) la errónea calificación legal del derecho ejercido no puede servir para desestimar lo solicitado.

La eficacia del trámite administrativo requiere, además, que este se realice ordenadamente; en tal sentido, los expedientes que se formaren deberán ser de fácil examen o análisis, debiendo por ello hallarse foliados de acuerdo a lo dispuesto por la norma vigente que así lo exige; la falta de foliatura introduce el desorden dentro del expediente, dificultando su manejo. El requisito de la foliatura es obligatorio para los funcionarios o empleados de la Administración pública; su incumplimiento, si bien no vicia lo actuado, puede hacerles pasibles de sanciones disciplinarias, pues habrían dejado de cumplir disposiciones internas de la Administracion.

Se ha dicho, con razón, que siendo el principio general que todo acto administrativo debe ser escrito, fechado y firmado, como complemento de la firma debe haber una aclaración de la misma, o un sello, membrete, etcétera, que identifique al servicio público con referencia al órgano cuya función ejerce; esta exigencia no es caprichosa ni arbitraria: permitirá establecer si la función fue ejercida por el órgano-persona u órgano- individuo competente. La
falta de cumplimiento de este requisito, en principio, no vicia el acto, siempre y cuando el firmante del mismo pueda ser individualizado; de no ser así, el acto deberá reputarse viciado. Algo similar corresponde decir de la fecha del acto, pues en los casos en que ella falte o no corresponda a la realidad, tales defectos pueden subsanarse recurriendo a datos de orden lógico; Ver Gr., Fecha de su publicidad (publicación o notificación). Dada su índole, el expresado defecto relativo a la fecha del acto, difícilmente podrá
determinar la invalidez del mismo.

Cuando se expidieren testimonios o copias autenticadas de decisiones o actos administrativos, el sello oficial de la respectiva repartición o dependencia pública puede ser necesario para
justificar la autenticidad del acto, pero no su validez, pues el acto es válido con o sin dicho sello, salvo que la norma aplicable lo exigiere con carácter indispensable, supuesto en que la existencia de tal sello adquiriría carácter de requisito esencial. Por principio, el sello
en cuestión no se vincula a la validez del acto, sino eventualmente a su mera eficacia o ejecutoriedad.