Responsabilità della Pubblica Amministrazione

Il principio secondo cui il soggetto che lede l’altrui sfera giuridica causando un danno è tenuto al risarcimento, vale, in linea di massima, sia nei rapporti che legano i pubblici dipendenti alla P.A., sia nelle ipotesi di danno arrecato ai terzi dall’Amministrazione mediante i propri dipendenti. Il concetto di responsabilità è mutuato dalla disciplina privatistica (cui si fa rinvio) quale soggezione dell’autore dell’illecito (contrattuale o extracontrattuale) agli obblighi giuridici previsti dall’ordinamento per sollevare il soggetto leso dai pregiudizi derivanti dall’illecito stesso. La nostra costituzione ha individuato in proposito (art. 28) un diritto fondamentale delle persone prevedendo, per i pubblici dipendenti una responsabilità civile, amministrativa e penale. La responsabilità penale ricorre, in forza del principio di frammentarietà per violazioni da parte dei pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio (artt. 358 e 359 c.p.) di tale gravità da configurare un tipo di reato. Allora dei danni causati agli amministrati risponderà esclusivamente l’autore dell’illecito, laddove non si ravvisi un omissione in vigilando della P.A., che comporti l’ordinaria corresponsabilità ex art. 28 Cost.. .

responsabilità della Pubblica Amministrazione civile verso i privati: i principi sanciti negli artt. 3, 24, 28, 103 e 113 Cost. hanno risolto in senso affermativo la controversa questione sull’ammissibilità di una responsabilità della Pubblica Amministrazione per i pregiudizi che siano derivati ai soggetti estranei dal comportamento non conforme al diritto dei propri dipendenti. Come si vedrà oltre ai funzionari, risultano responsabili in via diretta l’amministrazione o l’ente pubblico di appartenenza. Per antica tradizione giuridica si distinguono varie forme di responsabilità .

responsabilità della Pubblica Amministrazione contrattuale: la responsabilità contrattuale consegue all’inadempimento da parte della P.A. di un obbligo specifico assunto contrattualmente, unilateralmente o ex lege. Si applica in linea di massima la disciplina civilistica. Intanto può individuarsi una responsabilità civile in quanto il contratto ad evidenza pubblica sia perfezionato; conseguentemente, in caso di mancata approvazione o di omissione dei controlli previsti dalla legge, si configurerà una responsabilità contrattuale o precontrattuale a seconda che si acceda alla tesi del contratto vincolante con l’apposizione del consenso delle parti ovvero a quella che individua, in carenza di detti elementi esterni (approvazione, controlli ecc.) un contratto claudicante. La compresenza di un contratto e di atti amministrativi implica un riparto della giurisdizione. Competono al giudice amministrativo le questioni riguardanti gli aspetti provvedimentali (annullamento e revoca della delibera a contrattare) mentre al giudice ordinario appartengono le vicende relative alla validità e all’interpretazione del contratto. Trattandosi di atti vincolati, seppure autoritativi, spettano al giudice ordinario le controversie concernenti la declatoria per grave inadempimento contrattuale, l’incameramento della cauzione e l’applicabilità della clausola penale. Riguardo ai contratti ad oggetto pubblico, in materia di concessione di beni o servizi pubblici, l’art. 5 della l. Tar (l. n. 1034 del 1971) prevede la competenza esclusiva del giudice amministrativo. .

responsabilità della Pubblica Amministrazione da atto lecito: la P.A., nel corretto esercizio delle proprie funzioni, può sacrificare diritti dei privati, ai quali spetterà però un indennizzo quale espressione del principio civilistico dell’indebito arricchimento, immanente nel nostro ordinamento. Non si ha una responsabilità in senso tecnico, in quanto l’amministrazione jure suo utitur e conseguentemente il privato subisce un sacrificio patrimoniale, non una lesione di diritto. L’interesse pubblico non consente il sacrificio di qualsiasi posizione soggettiva (es. sono sicuramente esclusi il diritto alla vita e all’integrità fisica). Il tipico esempio di menomazione del diritto soggettivo si riscontra nell’art. 46 della l. n. 2359 del 1865 sulla espropriazione per pubblica utilità che attribuisce al privato un indennizzo qualora dall’esecuzione dell’opera pubblica derivi dallo stesso un danno permanente o il sorgere di una servitù a carico del fondo privato (conformemente, in campo civilistico, v. gli artt. 843, 924, 925, 1038, 1053, 1093 e 1328 c.c.). Anche la legge sul procedimento amministrativo (l. n. 241 del 1990) ha previsto un obbligo indennitario per il recesso della P.A. dagli accordi sostitutivi o integrativi intervenuti con i privati ex art. 11 l. cit.. In quanto espressione di un principio generale, l’indennizzo dovrebbe spettare non solo nei casi casi espressamente previsti dalla legge, ma in ogni ipotesi in cui il privato subisca un pregiudizio causato sia pure da legittime istanze, a fronte di un concreto beneficio della collettività . .

responsabilità della Pubblica Amministrazione extracontrattuale: l’ammissibilità di detta responsabilità è stata a lungo contestata, poiche´ materialmente autori dell’atto illecito possono ritenersi solo le persone fisiche dipendenti della P.A.. Il problema, comunque a tutti gli enti giuridici è stato superato con l’accettazione della teoria della c.d. immedesimazione organica: i dipendenti ed i funzionari costituiscono la proiezione esterna dell’amministrazione cosicche´ il loro comportamento si identifica con quello dell’ente. L’art. 28 Cost. prevede una responsabilità diretta e solidale dello Stato e dell’autore dell’illecito. Si è così da un lato tutelato il danneggiato, offrendogli un’ampia garanzia patrimoniale, dall’altro si è affermata la responsabilità dei pubblici dipendenti e funzionari in dipendenza del loro comportamento illecito. Questa disciplina deroga al principio civilistico della personalità dell’illecito, in forza del quale, vigendo un rapporto di immedesimazione, ogni atto ed attività si imputa esclusivamente all’ente. Dal medesimo fatto illecito scaturisce perciò la responsabilità diretta di due soggetti: l’ente pubblico e l’autore del fatto. Tale assunto è messo in crisi nelle ipotesi (artt. 22 e 23 t.u. impiegati civili dello Stato: d.p.r. n. 3 del 1957) in cui la responsabilità degli impiegati è prevista solo per dolo o colpa grave. Allora, in caso di colpa lieve, è controverso se ex art. 2043 il danneggiato possa agire almeno verso lo Stato, essendo certamente preclusa l’esperibilità dell’azione verso il funzionario. L’art. 28 Cost. se interpretato in chiave programmatica (come sicuramente avviene in sede penale in applicazione del principio di stretta legalità ) lascerebbe al legislatore il compito di delimitare, con valenza esterna, i confini della responsabilità della Pubblica Amministrazione e dei funzionari verso i terzi. Quindi, se non sussiste responsabilità dell’autore dell’illecito, anche l’ente di appartenenza dovrebbe ritenersi esente da ogni obbligo risarcitorio. Se invece si ritiene che i limiti previsti dal t.u. citato abbiano valore esclusivamente interno, allora risulterebbe solo preclusa l’azione di rivalsa avverso il dipendente. Questa interpretazione appare prevalente, in quanto l’ordinaria disciplina privatistica prevede comunque un obbligo risarcitorio anche in presenza di una colpa lieve. La duplice responsabilità individuata nell’art. 28 Cost. fa si che, nella prassi, sia convenuta solo l’amministrazione. Per il danneggiato infatti è più comodo citare dinanzi al giudice ordinario l’amministrazione per vari motivi: la difficoltà nell’individuazione del dipendente pubblico responsabile; l’incapacità patrimoniale di questi e l’eventuale esclusione della responsabilità in caso di colpa lieve. Perche´ vi sia un damnum iniuria datum occorre verificare la presenza dei requisiti indicati dall’art. 2043 c.c.. Il fatto antigiuridico può consistere tanto in un comportamento materiale, quanto nell’adozione di un provvedimento contrario a regole giuridiche. In ogni caso la P.A. è tenuta a rispondere del comportamento doloso o colposo del proprio dipendente: tale accertamento avviene secondo criteri ordinari nell’ipotesi di fatti antigiuridici (tra cui deve comprendersi l’esecuzione del provvedimento), mentre presenta maggiori difficoltà in ordine ai provvedimenti amministrativi. Secondo parte delle dottrina poiche´ l’ordinamento impone l’acquisizione e il bilanciamento di tutti gli interessi pubblici e privati, la lesione delle posizioni giuridiche dei destinatari presuppone in se´ la presenza dell’elemento soggettivo ex art. 2043 c.c.. Il problema assume comunque scarso rilievo perche´ l’unica ipotesi di lesione di un diritto soggettivo a fronte di un provvedimento amministrativo, si ha nel diniego illegittimo di un atto dovuto. Resta ferma, allo stato attuale degli orientamenti giurisprudenziali, la risarcibilità esclusiva delle situazioni giuridiche protette in modo assoluto (i diritti soggettivi). Il nesso di causalità fra condotta ed evento lesivo si fonda su criteri civilistici della normalità e dell’adeguatezza sociale. Il rapporto di immedesimazione fra funzionario e P.A. si interrompe solo qualora il primo persegua fini egoistici completamente estranei alle attività funzionali dell’ente o organo di appartenenza. La semplice occasionalità e strumentalità rispetto alle finalità pubblicistiche non esclude la responsabilità della P.A. .

responsabilità della Pubblica Amministrazione precontrattuale: la configurazione della responsabilità extracontrattuale della P.A. ha comportato il riconoscimento, sia in giurisprudenza che in dottrina, della responsabilità della Pubblica Amministrazione responsabilità della Pubblica Amministrazione (artt. 1337 – 1338 c.c.) generalmente considerata specificazione della prima. Il soggetto che entra in trattativa con la P.A. non ha alcuna pretesa ne´ alla conclusione del negozio ne´ all’approvazione dello stesso da una parte degli organi di controllo, tuttavia può esigere che nella fase delle trattative e di formazione del contratto la stessa mantenga un comportamento corretto e diligente, così da non suscitare falsi affidamenti e lesioni della libertà contrattuale. Quando l’amministrazione tratta con i privati si spoglia dei poteri discrezionali, facendo uso della autonomia privata sicche´ compito dell’autorità giudiziaria ordinaria sarà quello di sindacare il comportamento non già sotto il profilo della correttezza amministrativa (di competenza del giudice amministrativo) ma della correttezza contrattuale. Ev ipotizzabile un ingiustificato recesso dalle trattative, qualora si verifichi l’annullamento o la revoca della delibera a contrattare; in tale ipotesi il giudice ordinario civile potrebbe condannare la P.A. al risarcimento dei danni conseguenti alla ritardata o mancata conclusione del contratto. Anche la conclusione di un contratto invalido, caducato per un vizio di legittimità imputabile alla P.A. in sede di controllo, può costituire fonte di responsabilità purche´ non trattasi di vizio