Licencias urbanísticas (suspensión)

Derecho Urbanístico

La suspensión facultativa del otorgamiento de licencias.

A) Finalidad y límites.

Con carácter absolutamente preliminar antes del inicio de cualquier otra actividad relacionada con la formación o reforma de los instrumentos de ordenación, los arts. 27 T.R.L.S.-1976 en relación con el 8 R.D.L.A. y 102.1 T.R.L.S.-1992 -con regulación que sirve de modelo seguido con leves diferencias por las específicas legislaciones autonómicas- contemplan la posible adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión del otorgamiento de licencias:

«Los órganos competentes para la aprobación inicial y provisional [...] podrán acordar la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición para áreas o usos determinados [...]».

Esta facultad se puede ejercitar no sólo con relación a los instrumentos de ámbito general, sino también a los de desarrollo (Planes Parciales y Especiales) e incluso con relación a los Estudios de Detalle, considerados en principio carentes de eficacia innovativa, aunque no se extiende en la legislación estatal a las Normas Complementarias, los Programas de Actuación Urbanística, los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano ni las Normas Subsidiarias de ámbito provincial.

Su eficacia es «retroactiva» en el sentido de que afecta a todas las solicitudes presentadas dentro de los tres meses anteriores.

La finalidad de la suspensión -tanto de la potestativa aquí examinada cuanto de la automática aparejada a la aprobación inicial del nuevo Plan- ha sido perfilada por la doctrina y la jurisprudencia. Así, a propósito de la suspensión acordada en 1987 por el Ayuntamiento de San Javier (Murcia) para la tramitación de sus Normas Subsidiarias, la S.T.S. de 28 de abril de 1997 (art. 3.918) recuerda que:

«Se trata en definitiva de una medida cautelar que persigue el impedir la realización de obras que puedan resultar contrarias o incompatibles con el nuevo planeamiento proyectado. Con ello se intenta lograr la efectiva satisfacción de los intereses generales que siempre ha de servir la Administración Pública -art. 103.1 C.E.- y específicamente en su actividad de ordenación urbanística del territorio, intereses cuyo logro se vería frustrado, si se autorizaran durante el periodo de formación y trámite de los Planes urbanísticos, obras y actividades contrarias o incompatibles con el ya inminente nuevo planeamiento.

Pero no es menos cierto que esa medida cautelar de suspensión supone una muy importante limitación en el ejercicio de las facultades dominicales, al privarse a los propietarios de suelo edificable de su legítimo derecho a materializar tal facultad conforme al planeamiento vigente, por lo que las citadas normas deben interpretarse restrictivamente.

De ahí que [...] aconseje una prudente limitación del contenido de tal medida suspensoria, tanto en el ámbito temporal ya expresado como en el de los requisitos exigidos para su virtualidad [...]» (FD 3.º).

Entre los requisitos para esta medida, destacan, según el art. 27 T.R.L.S.-1976 en relación con el 8 R.D.L.A. y el art. 102.1 T.R.L.S.-1992, en una perspectiva formal, el deber de justificar que su finalidad es el estudio de una nueva ordenación y la necesidad de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia o Comunidad Autónoma y en un periódico de gran difusión en aquélla. En una perspectiva sustantiva, debe precisarse cuáles son los actos de utilización del suelo cuya autorización queda en suspenso y a qué áreas geográficas concretas se circunscribe la medida (arts. 117.1.a y 118.1, en sentido contrario, ambos RP).

El alcance de la suspensión debe llegar a los actos estrictamente enumerados en el precepto legal, que, además, debe ser interpretado con carácter restrictivo, sin que, obviamente, el régimen legal de este trámite pueda flexibilizarse a través de su reformulación en las Normas del propio planeamiento general.

Los problemas principales se plantean con relación a la duración de esta medida, especialmente cuando se produce la aprobación inicial del respectivo instrumento de ordenación, que lleva aparejada la suspensión automática o ex lege del otorgamiento de licencias, frente a la suspensión potestativa o ex voluntate de este trámite cautelar.

Esta suspensión se extingue en el plazo de un año, pero si, en ese plazo, se produce la aprobación inicial, la suspensión se mantendrá para las áreas «cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente»; sus efectos, entonces, se extinguirán definitivamente transcurridos dos años desde la primera suspensión (art. 102.3 T.R.L.S.-1992). Si, en ese mismo plazo de un año, no se produce la aprobación inicial, la suspensión derivada de ésta sólo podrá durar como máximo otro año.

Si no se ha suspendido cautelarmente el otorgamiento de licencias, la suspensión anexa al acto de aprobación inicial podrá durar hasta un máximo de dos años, incluso cuando, por haberse modificado sustancialmente después el proyecto inicialmente aprobado, se retrotraiga el procedimiento de hecho nuevamente a esta fase al objeto de volver a someterlo a información pública.

Pero, en cualquier caso, la suspensión se extinguirá con la aprobación definitiva de la nueva ordenación (arts. 27 T.R.L.S.-1976 en relación con el 8 R.D.L.A. y art. 102.3 T.R.L.S.-1992 in fine).

Hay que señalar que la suspensión de planeamiento municipal acordada por el órgano autonómico competente al amparo del art. 51 T.R.L.S.-1976 -o precepto equivalente de la legislación autonómica- también implica por sí misma la suspensión del otorgamiento de licencias aquí examinada, con un tratamiento jurídico análogo, por la remisión de aquel precepto al art. 27 del mismo Texto Refundido (S.T.S. de 26 de octubre de 1998 (art. 8.118).

B) Efectos.

Vigente la suspensión, ante la presentación de solicitudes de licencias, la decisión oportuna a tomar por el órgano receptor debe ser, no el inadmitirlas, sino aceptar su presentación y, acto seguido, resolver en el sentido de acordar dejar en suspenso la tramitación del procedimiento de otorgamiento, a expensas de lo que resultare una vez finalizada aquélla.

No obstante, hay dos supuestos especiales en los que es factible -e incluso eventualmente forzoso- acceder al otorgamiento solicitado. En primer lugar, el otorgamiento condicionado a la compatibilidad con el futuro planeamiento. Y en segundo lugar, el otorgamiento predeterminado, a su vez, por la precedente concesión de otras licencias destinadas a hacer viable, precisamente, el ulterior acto de utilización del suelo pretendido con la solicitada en el periodo de suspensión; es un supuesto muy excepcional, desde luego, y complejo, pero admitido expresamente en la doctrina jurisprudencial.

Extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de esos supuestos, no puede adoptarse nuevamente esa medida durante cinco años (plazo reducido en algunas Leyes autonómicas) siempre que quiera ser «por idéntica finalidad» (art. 27 T.R.L.S.-1976 en relación con el 8 R.D.L.A. y art. 102. 4 T.R.L.S.-1992).

La tentación de burlar esta proscripción mediante suspensiones sucesivas y encadenadas, en la que se ha incurrido en ocasiones, es sancionada severamente al dirimirse los pleitos a que da lugar. Por un lado, las licencias solicitadas en los respectivos periodos de suspensión se consideran otorgadas por silencio administrativo (reuniendo, obviamente, los requisitos de compatibilidad con el planeamiento vigente) -incluso cuando el órgano autonómico ante el que se denuncia la mora no requiere al Ayuntamiento dentro del plazo del mes de que dispone-. Por otro lado, cuando tales licencias así otorgadas, y reconocidas judicialmente, no resultan viables por la modificación posterior del planeamiento, vigente a la hora de ejecutar la Sentencia, se condena a la Corporación creadora de tal situación al pago de una indemnización por el equivalente del derecho a edificar que no puede materializarse.

Esta actitud rigurosamente coherente con la interpretación restrictiva conferida a la formulación legal de esta técnica llega a su culminación con la negativa jurisprudencial a aceptar la vía de la suspensión autonómica de la vigencia del Plan (art. 51 T.R.L.S.-1976) a petición del propio Ayuntamiento como vehículo subrepticio para mantener la interrupción del otorgamiento de licencias más allá de la expiración del plazo máximo estipulado (S.T.S. de 22 de diciembre de 1997, art. 9.614, sobre suspensión de planeamiento en Benidorm, Alicante, acordada por la Generalidad Valenciana a instancia del Ayuntamiento).

La expresión «por idéntica finalidad», como es lógico, plantea diversos problemas de interpretación, resueltos sólo en parte por el art. 122 RP, lo que ha conducido a la técnica de la resolución casuística por la jurisprudencia.

La última cuestión relevante con relación a la suspensión es la del derecho a ser indemnizados los peticionarios anteriores de licencias, que lo tienen por el coste del proyecto y de los tributos municipales respectivos (arts. 27 T.R.L.S.-1976 en relación con el 8 R.D.L.A. y art. 102.5 T.R.L.S.-1992), siempre que, naturalmente, la licencia solicitada no constituyese manifiesta infracción del planeamiento vigente a la sazón.

Ahora bien, ese eventual derecho queda en suspenso «hasta que, una vez aprobado de modo definitivo el Plan, se demuestre la incompatibilidad del proyecto con sus determinaciones» (art. 121.4 RP).