ámbitos de ejecución

Derecho Urbanístico

1. Concepto. Clases. Criterios para su configuración.

1.1. Los ámbitos de ejecución: su concepto y fines. La regla de la ejecución sistemática. Clases. Continuos y discontinuos.

El ámbito de ejecución, bajo cualquier denominación que revista en la legislación autonómica -unidad de actuación (UA), unidad de ejecución (UE), polígono, etc.-, es el espacio físico predeterminado para la más adecuada ejecución sistemática del planeamiento tanto en su aspecto material (urbanización) como en su aspecto jurídico (cesión y equidistribución).

Así, se desprende de la propia directriz legal marcada generalizadamente para la delimitación de estos ámbitos: «Las unidades de ejecución se delimitarán de forma que permitan el cumplimiento conjunto de los deberes de [...]».

De esos fines, es la equidistribución (o el reparto equitativo, entre los diversos propietarios de los terrenos incluidos en su perímetro, de los beneficios y cargas del planeamiento) el objetivo principal que debe alcanzarse en su seno.

Así se ha venido aceptando tradicionalmente tanto por la llamada doctrina científica como por la jurisprudencial, partiendo del siguiente esquema: 1) Nuestro sistema jurídico-urbanístico pivotaba ya antes de la L.R.R.U. en torno a dos principios, cuales son «el de la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad, y el de la interdicción de la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados». 2) Para conciliar ambos principios, «se dispone de una serie de técnicas encaminadas a que la carga urbanística se distribuya equitativamente entre todos aquéllos que, como consecuencia de la clasificación y calificación del suelo por efecto del planeamiento, se ven afectados en sus propiedades». 3) A ese efecto, «partiendo, en el viejo art. 87 T.R.L.S.-1976, del principio general de la no indemnizabilidad de las condiciones urbanísticas emanadas del Plan, se establecía allí mismo el derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados, y, sólo como remedio final, el de la indemnización». 4) En cuanto al reparto de beneficios y cargas, «además del instituto de la reparcelación, de problemática ejecución en suelo urbano, se disponía la innovadora regulación del aprovechamiento medio» para el SUP, y «como técnicas conducentes a la reparcelación, los sistemas de actuación por cooperación, que la impone, y por compensación, que la lleva implícita». 5) El remedio de la indemnización «surge cuando no sea posible una justa distribución de una restricción en el aprovechamiento urbanístico del suelo, principalmente» (S.T.S. de 27 de julio de 1988, Ar. 6.337, FD 6.º).

El estado físico de los terrenos eventualmente incluidos en su delimitación y, en general, los costes derivados de la ejecución material del Plan, varían entre unos ámbitos de ejecución y otros, hasta el punto de que pueden condicionar irremisiblemente la gestionabilidad (por deficiente rentabilidad) de la actuación. Ése es, pues, el factor diferenciador más acusado, ya que, desde el punto de vista de los beneficios del planeamiento, el mecanismo del aprovechamiento tipo (At) del Área de Reparto, creado por la L.R.R.U. (y asumido ya antes por diversos Planes y después hoy por un grupo significativo de Leyes autonómicas), sirve para asegurar un trato igualitario a todos los propietarios de terrenos dentro de dicha Área, para garantizarles un aprovechamiento subjetivo homogéneo, y, si éste no coincide con el aprovechamiento objetivo o real derivado de las condiciones urbanísticas concretas de los terrenos (ámbitos excedentarios o deficitarios), la Ley regula los procedimientos para restablecer ese equilibrio.

Naturalmente, éste último dato pone en evidencia que, donde no se aplique la técnica del At en suelo urbano, la delimitación de los ámbitos seguirá siendo una operación tan importante como antes de la L.R.R.U. pues va a servir para configurar el contenido concreto del derecho de propiedad de los dueños de los terrenos inmersos en ella.

Como criterio común para proceder a su delimitación en las distintas clases de suelo, los ámbitos de ejecución deben ser territorialmente continuos siempre en suelo urbanizable (SUble), y siempre que sea posible en suelo urbano (SU). Ese condicionamiento parte de la realidad de que, en esta clase de suelo, donde la urbanización física está prácticamente consolidada y sólo quedan parcelas aisladas sin edificar, es mucho más difícil agrupar terrenos al objeto de constituir un ámbito de ejecución en que se dé cumplimiento conjunto a los deberes de ejecución del planeamiento.

Por eso, en SU, la legislación urbanística, en primer lugar, intenta agotar todas las posibilidades, incluso permitiendo al planificador la creación artificial de ámbitos de ejecución territorialmente discontinuos, aunque se actúe en SU fuera de Áreas de Reparto pues esta circunstancia no impide la discontinuidad territorial, frente a lo que opina LASO con relación al T.R.L.S.-1992 y sistemas asimilados, agrupando, pues, terrenos separados y hasta dispersos. Naturalmente, la elección de éstos habrá de hacerse con prudencia pues, unida a factores como la valoración en función de las superficies respectivas de las aportaciones a los procedimientos redistributivos, puede generar unas desigualdades difíciles de equilibrar.

Y, en segundo lugar, cuando no sea posible ni siquiera así constituir un ámbito propicio para la actuación conjunta de varios propietarios, habrá que renunciar a actuar ahí sistemáticamente y habrá que hacerlo por el procedimiento de las «actuaciones asistemáticas».

Ésos son los criterios que rigen con carácter general con independencia de que se actúe sobre SUble o sobre SU o de que, en éste último, opere o no la técnica del At. A partir de ahí, estas diversas circunstancias dan lugar a otras series de exigencias específicas de cada una.

1.2. Criterios legales para la delimitación de ámbitos de ejecución. Su control por los tribunales.

En primer lugar, es interesante recordar que el T.R.L.S.-1992 (L.S.) no recogía todos los criterios sustantivos en orden a la delimitación de UEs que estaban presentes en el T.R.L.S.-1976, concretamente en su art. 117. Ahora bien, dado que el art. 145 L.S. sólo se refería a situaciones de aplicación de la técnica del At en SU, es evidente que, para delimitar UEs en SU donde no rija dicha técnica, aquellos criterios seguirían teniendo, como veremos, virtualidad. Naturalmente, mucho más tras la S.T.C. 61/1997, que trae aparejada la derogación del propio art. 145 L.S.

En efecto, puesto que el criterio contenido en el art. 145 L.S. consiste en fijar un tope máximo a la diferencia entre el aprovechamiento objetivo y el resultante de la aplicación del At sobre la superficie de la respectiva UE (análogamente, en la Ley del Suelo de Galicia, art. 119.3), sólo puede tal criterio operar donde el At se aplique.

Pero, además, no debe olvidarse tampoco que el art. 145 L.S. era en la voluntad del Legislador estatal de carácter supletorio, por lo que sólo sería operativo en caso de que la Legislación autonómica en la materia no regulara por sí misma los criterios sustantivos para la delimitación de las UEs en su territorio.

En segundo lugar, es también de interés el advertir que la mera existencia de unos criterios legales (sea en la Legislación estatal sea en la autonómica) para la delimitación de UEs ofrece ya una pauta para el control por los Tribunales de la respectiva decisión administrativa, puesto que ésta no puede ser ya desconocedora de tales criterios ni puede dejar de estar motivada sobre la concurrencia de los mismos.

En ese sentido, la S.T.S. de 16 de noviembre de 1987 ya señalaba que «la delimitación de los polígonos o unidades de actuación integra una actuación reglada y no discrecional, en cuanto que los criterios inspiradores son justamente conceptos jurídicos indeterminados». Más matizadamente, la S.T.S. de 10 de octubre de 1991 indica que «integra una actuación reglada aunque en su regulación aparezcan conceptos jurídicos indeterminados» y añade que «su finalidad es la de llevar a cabo la ejecución del planeamiento, transformando la realidad física para ajustarla a las exigencias de éste y permitiendo además la equitativa distribución de las cargas y beneficios que del Plan derivan».

La necesidad de motivar la concreta delimitación escogida para un ámbito de ejecución es cada vez más enfatizada por la doctrina jurisprudencial al socaire de un clima general de potenciación de los mecanismos jurisdiccionales de control sobre la actuación administrativa (art. 103.1 C.E.), incluso sobre la mal entendida actuación discrecional. A partir del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de la Administración (art. 9.3 C.E.), se ha podido concluir que la decisión discrecional que no está motivada es, por este solo hecho, arbitraria, especialmente en el caso de sacrificio de derechos particulares. Pues bien, en ese marco, no resulta insólito el pronunciamiento del Tribunal Supremo con relación a la nueva delimitación de la UA-3 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Valdemoro (Madrid), unida al cambio del sistema de actuación predeterminado en aquéllas:

«En cuanto a la delimitación de la nueva UA-3, no se ha justificado no ya que sea suficiente para la distribución de beneficios y cargas..., sino ni siquiera cuáles son los motivos concretos y determinados que han llevado a alterar la delimitación de las Unidades de Actuación que se contiene en las Normas Subsidiarias de Valdemoro, lo que si resulta, por inmotivado, ser contrario a Derecho, lo es mucho más en este caso en que se delimita una nueva Unidad de Actuación con la suma de dos Unidades previas completamente diferentes en cuanto a su desarrollo urbanístico [...]. Ninguna razón suficientemente explicada se ha puesto de manifiesto por justificar la modificación [...]. Y esa falta de motivación vicia el acto. En efecto, si bien el art. 156 d) del Texto Refundido de la Ley del Suelo permite la modificación del Plan «cuando otras circunstancias así lo exigieren», ninguna duda cabe de que la decisión habrá de considerarse disconforme a Derecho cuando no sean ciertas las circunstancias alegadas por la Administración Urbanística (o, aun siendo ciertas, no exigiesen racionalmente la modificación del Plan), y también cuando no se señale ni se diga qué circunstancias son ésas, caso en el que los ciudadanos y los Tribunales pueden concluir que quizá no existan» (S.T.S. de 15 de noviembre de 1995, Ar. 8.337; FD 4.º).

Paralelamente, cuando los afectados impugnen la delimitación de un ámbito de ejecución por estimar vulnerados dichos criterios legales, a ellos corresponde la carga de probar tal vulneración; por ejemplo, que las cargas sean excesivas en relación con los beneficios. Ello no es sino aplicación de la doctrina sentada con relación a la potestad de planeamiento en general, según la cual su único límite:

«[...] Viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan, sin que pueda prevalecer frente a ello el criterio del particular, a menos que éste demuestre que lo propuesto por la Administración es de imposible realización o manifiestamente desproporcionado, o que infringe un precepto legal